به گزارش پایگاه خبری باشت نیوز نوربخش ریاحی (درون) در مقاله ای نوشت: بحث ممانعت و معافیت از دارابودن دو شغل دولتی درنظام حقوقی کشور ما، موقعیت ممتازی اشغال کرده و تاکنون تلاشها وتقلاهای حقوقی وسیاسی قابل توجهی برای کنترل وهدفمندی سازی آن صورت گرفته است وبا وجودآنکه در زمینه درک ماهیت شغل وتالی فاسد چند شغلگی، به قدرکفایت، قوانین ومقررات موضوعه وجود دارد ولی  غافل ماندن ازفلسفه وهدف اصلی منع و جواز چند شغله بودن تاکنون این نقیصه را در نظام حقوقی ما درمان ننموده بلکه محتاج  به یک بازنگری اساسی است.

مقدمه

بحث ممانعت و معافیت از دارابودن دو شغل دولتی درنظام حقوقی کشور ما، موقعیت ممتازی اشغال کرده و تاکنون تلاشها و تقلاهای حقوقی و سیاسی قابل توجهی  برای  کنترل و هدفمندی سازی آن صورت گرفته است. از زمان مشروطه بعنوان طلیعه آغاز نظام قانونگذاری در ایران گرفته تا نظام پهلوی وهم اینک در نظام جمهوری اسلامی ایران ، همواره  این مساله مد توجه قوه تقنینیه وقت بوده ومقررات متنوعی در این باره از تصویب گذشته است[1]. ‌قانون تشكيل ايالات و ولايات ودستورالعمل حكام (مصوب 14 ذيقعده1325 هجری قمری) و قانون اصول تشكيلات عدليه(مصوب 27/ 4/ 1307 هجری شمسی) در دوران پیش از انقلاب ، تنها دو نمونه بر این مدعاست. پس از انقلاب اسلامی نیز قوانین متعددی راجع به این موضوع وضع گردیده است. پیش بینی اصل 141 قانون اساسی ودست کم چهارده تفسیر جداگانه آنهم تنها از سوی شورای نگهبان قانون اساسی کشورمان[2] ،‌ قانون هيأت‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري(مصوب9/12/1362)،‌قانون ممنوعيت تصدي بيش ازيك شغل (مصوب11/10/1373)، قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 8/7/1386)، قانون الحاق يك تبصره به قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل(مصوب6/5/1387)، قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان (مصوب15/1/1391) اشاره به برخی از آنهاست. با این همه، به دلیل خلاء ارائه تعریف شامل وجامع از ماهیت شغل و دسته بندی مشاغل و بی قاعدگی در معافیتها ومستثنیات، بایدها و نبایدهای زیادی را بدنبال دارد. بطور مثال ،شغل سردفتری رسمی بویژه سردفتری ازدواج از عده مشاغلی است که مستعد بحث می باشد. بطوریکه تعدادی  ازسران  این دفاتر به پیروی از وکلا در تقلای عضویت همزمان در هیاتهای علمی دانشگاهها می باشند. برخی از دیوار مستثنیات اصل141 قانون اساسی بالا می روند وعضویت همزمانی در مشاغل آموزشی و تحقیقاتی را به چنگ می آورند. بعضی نیز با پناه گرفتن در پس مفهوم مخالف ماده 15 قانون دفاتر اسناد رسمی ضمن حفظ شغل درصدد تاسیس بانکها وموسسات بیمه ای خصوصی می باشند .

 هدف نگارنده از طرح این مقاله، تبیین مفهوم شغل و تفاوت آن از عناوین مشابه، تقسیم بندی مشاغل عمومی وصفات ماهوی آنها، فلسفه ممنوعیت جمع بیش ازیک شغل (غالبا دولتی) ، بررسی تبعات فاسد چند شغلی و نیز بیان ناکارامدی قوانین موضوعه ایران بویژه قانون اساسی در این زمینه است.

مفهوم شغل

 در زمینه درک ماهیت وچیستی شغل ، به قدر کفایت، قوانین ومقررات ارشادی  در دست  هست ولی  ما به فراخور مبحث،  تنها به عدد قلیلی اکتفا می کنیم.

 از منظرتبصره 2 ‌ماده واحده قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل مصوب1373، شغل عبارت است از وظايف مستمر مربوط به پست ثابت سازماني يا شغل و يا پستي كه به طور تمام وقت انجام مي‌شود لیکن به موجب  ماده 4 آيين‌نامه استخدامي كارگزاران مجلس شوراي اسلامي مصوب 1366  پست ثابت سازماني عبارت از محلي است كه براي يك شغل و ارجاع آن به يك كارگزار در نظر گرفته شده است. قانون تسهيلات استخدامي و اجتماعي جانبازان انقلاب اسلامي مصوب 1368 مقرر می دارد دستگاهها موظفند نسبت به ايجاد پست (‌شغل) سازماني همطراز جانباز اقدام نمايند. ماده واحده ‌قانون الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجراي اصل (85) و (138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران هم می نویسد پست سازماني عبارت از جايگاهي است كه در سازمان  یا وزارتخانه به طور مستمر براي يك شغل و ارجاع به يك مستخدم در نظر گرفته شده‌است اعم از اين كه داراي متصدي با فاقد آن باشد.

 تفاوت شغل با پست سازمانی

درتعریف شغل و تفاوت آن با پست سازمانی ،مقررات مذکور خالی از نقیصه نیستند یعنی مفهوم پست و شغل را گاها مترادف وگاهی جابجا نموده اند. با این حال قانون مقررات استخدامي نيروي انتظامي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1374 درک روشن تری ازمعنای شغل وپست بدست می دهد. بنا به مواد 5 تا 7 این قانون ،رشته شغلي عبارت است از مجموعه مشاغلي كه به لحاظ نزديكي و سنخيت از نظر اطلاعات و دانستني‌هاي علمي و عملي داراي‌محتواي مشترك باشند وشغل عبارت است از مجموع وظايف و مسئوليت‌ها و اختيارات مرتبط و مستمر كه به عنوان كار واحد شناخته شده باشد.ماده اول  ‌قانون استخدامي وزارت اطلاعات  مصوب  1374 با تفاوتی جزئی می گوید  شغل  عبارت است از مجموع وظايف و مسئوليت‌هاي مرتبط، مستمر و مشخصي كه از طرف وزارتخانه به عنوان كار واحد شناخته مي‌شود.با استفاده از مقررات  موجود ،معلوم می گردد که شغل  متضمن یک مفهوم جمعی است  لذا به نظر نگارنده، شغل عبارت است از چند پست سازمانی با وجوهات مشترک.

 بطورمثال رشته کشاورزی دارای مشاغلی است بنام باغبانی ، زراعت ، دامپروری، حفظ نباتات و...هرکدام از این شغلها خود نیز دارای چندین پست سازمانی است بطوریکه شغل از مجموع چند پست سازمانی پدید می آید.لذا به نظرنگارنده پست سازمانی  منصبی تعریف شده در نمودار سازمانی یک دستگاه اجرایی است برای انجام  حقوق و تکالیف یک شخص .از این رو، دوشغله بودن یک اصطلاح غلط رایج است زیرا تک شغلی به معنای تک پستی نیست. محتمل است که قانون مدیریت خدمات کشوری با آگاهی بر همین نقیصه  برای نخستین بار در مواد 6 و94 آورده است که تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می‌باشدودرتعریف پست سازمانی می گوید عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاههای اجرائی برای انجام وظایف و مسؤولیتهای مشخص (ثابت و موقت) پیش‌بینی و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می‌شود. بنابراین  منظور از منع دو شغل در حقیقت منع دو پست سازمانی است و بالتبع مقصود از شغل دولتی همان پست سازمانی  دولتی  است .البته پست سازمانی با توجه به مواد 5 تا 8 قانون مدیریت  خدمات کشوری الزاما به مفهوم پست سازمانی دولتی نخواهد بود بلکه پست سازمانی غیردولتی هم در دایره شمول تعریف می افتد.

در خصوص شغل دولتی ‌تبصره 6  ماده واحده ‌قانون الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجراي اصل (85) و (138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با‌مسئوليتهاي رئيس مجلس شوراي اسلامي می نویسد ...چنانچه بازنشسته بوده يا كارمند دولت نباشد سمت او شغل دولتي محسوب نمي‌شود. در همین راستا سئوال  گردیده آيا اصل 141 قانون اساسي شامل بازنشستگان هم مي شود يا نه ؟  نظريه مشورتي اداره حقوقي دادگستری به شماره 205/127/ 3/63 اعلام نموده اصل يكصد و چهل و يكم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ناظر به كارمندان شاغل است و بازنشستگان از شمول آن خارج مي باشند همینطورماده 11 آیین نامه اجرایی قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات بعدی مصوب 24/10/1391 مجلس شورای اسلامی آورده است : عضویت در هیأت به موجب قانون، بدون ایجاد ردیف سازمانی بوده و شغل دولتی محسوب نمی شود. روشن است که منظور از شغل دولتی داشتن پست سازمانی  دولتی است و هرکس  برخورداراز پست سازمانی دولتی نباشدشغل اوغیردولتی خواهد بود.در این راستا هم  نظريه تفسيري شماره118 مورخ19/2/1368 شوراي نگهبان خاطرنشان می کند،عضويت وزراء وكارمندان دولت در هيئت امناء و مؤسسات خصوصي و يا دولتي ( از جمله عضويت درهيئت امناء دانشگاهها و مدارس غيرانتفاعي ) به لحاظ اينكه سمتهاي مذكور ، شغل سازماني تلقي نمي گردد مغايرتي با اصل 141 قانون اساسي ندارد.مطالب اخیر بوضوح مفهوم شغل دولتی را روشن ساخته است.

شغل غیردولتی هم مستفاد از ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری شغلی است که وظایف وخدماتی را که جنبه عمومی (عام المنفعه) داردشامل می شود و.با اجازه مجلس شورای اسلامی ایجاد می گردد. مثل دفاتر اسناد رسمی ، وکالت واز این دست مشاغل .

انواع سازمانهای عمومی

از آنجا که مشاغل درنهادها و موسسات و سازمانهای عمومی ایجاد می شود ابتدا  تبیین و تقسیم بندی نهادهای عمومی ضرورت دارد.تکیه بر اساسنامه سازمانها و موسسات موجود در نظام اداری ایران  ومرور و مطالعه  برخی قوانین چنین القاء می کندکه به نظر نگارنده، بتوان نهادها و موسسات عمومی را به چهار دسته  با  ماهیتی کمابیش متمایز تقسیم بندی نمود :

الف)  : وزارتخانه                ب  ) : سازمان                 ج  ) : شرکت            د ) : موسسه (نهاد)

الف) : وزارتخانه - وزارتخانه تنها واحد سازمانی  دولتی به شمار می رود که اختصاصا به قوه مجره تعلق داشته و دارای تشکیلات گسترده ومتمرکز بوده تحقق یک یا چند هدف دولت را عهده دار می باشد،  الزاما  توسط وزیر اداره می شود.وزارتخانه ها بعنوان  نهاد ارگانیک و ستون فقرات قوه اجرائی دارای عالی ترین اقتدار اداری و ساختار سازمانی بوده و به همین سبب ، ایجاد وانحلال آنها با مجوز قانونگذار است درحالی که بسیاری از موسسات و انجمنهای غیر دولتی در ایران به موجب آیین نامه تاسیس وفعالیت سازمانهای غیردولتی مورخه ۲۹/۳/۸۴ با تجویزمقامات عالیه این وزارتخانه ها  دایرشده یا می شود.  همچنین به استناد اصل 85 قانون اساسی  تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، موُسسات دولتی یا وابسته به دولت توسط وزارتخانه ها صورت می پذیرد . من باب مثال اساسنامه سازمان خصوصي سازي به موجب تصویب نامه 260626/42733- 2/12/.1388 هیات وزیران به تصویب رسیده است.معمولا مقامات ونهادهای تقنینی یا اجرایی در بکارگیری  محتوی و عناوین سازمان ، موسسه ، شرکت ، مرکز ، بنیاد، کمیته ، مجمع ، صندوق و  غیرذالک (بجز وزارتخانه) روال یکسانی اتخاذ نمی کنند. مثالهای زیر مبین این مطلب است.

 موسسات اعتباري در بخش خصوصی[3]  با عنوان شرکت تاسيس می شوند. [4] اساسنامه جمعيت هلال احمر جمهوري اسلامي ايران (مصوب29/2/1367) از این جمعيت  یا سازمان  تحت عنوان ‌مؤسسه‌اي خيريه و غير انتفاعي یاد کرده است. اساسنامه صندوق بیمه محصولات کشاورزی مصوب 5/3/1363 می گوید صندوق بر اساس مقررات شرکتهای دولتی اداره می شود.اساسنامه سازمان حسابرسی مصوب 17/6/1366 می نویسد سازمان به صورت شرکت سهامی اداره خواهد شد. در قانون اساسنامه سازمان جغرافیایی نیروهای مسلح مصوب 31/2/1358 آمده است سازمان به صورت موسسه وابسته به دولت است. همینطور در اساسنامه بنیاد مستضعفان  مصوب7/4/1358 آورده اند نام موسسه، بنیاد مستضعفان خواهد بود.بالاخره مطابق اساسنامه کمیته ملی  المپیک ایران مصوب 1/12/85 این کمیته سازمانی است مستقل وغیر انتفاعی و به موجب کانون پرورش فکری کودکان ونوجوانان مصوب 31/2/59 کانون شرکتی وابسته به دولت است. با  تمام این وجود می توان  در مورد سازمان ، شرکت و موسسه قواعد کلی زیر را ترسیم نمود.

ب) : سازمان - عنوان سازمان  عمدتا راجع است به موسسات دولتی  وغیر انتفاعی ناظر به انجام وظایف قوه مجریه  تابع ساختارشکلی سازمانی دولتی ومقررات ماهوی حقوق عمومی وبا اراده  وبودجه دولت ایجاد و اداره می گردد. مثل سازمان ثبت اسناد واملاک یا سازمان  رادیو وتلویزیون ملی  ایران که در زمان سابق بترتیب وابسته به وزارت دادگستری و وزارت اطلاعات و امنیت کشور بود.

عبارت «سازمان غیردولتی»  بیشتر ناظر به مفهوم بین المللی آن و به تاسی ازماده ۷۱ از فصل ۱۰ منشور سازمان ملل متحد می باشد ودر حقوق داخلی غالبا درقالب عباراتی نظیر انجمن ، جمعیت ، موسسه ، کانون، مرکز، گروه، مجمع، خانه وامثالهم استفاده می شود که عموما  غیر انتفاعی و غیر سیاسی  بوده راجع است به اانجام تکالیف خودجوش وبه اصطلاح مردم نهاد وبا اراده وهزینه مردم ایجاد واداره می گردد (با مجوز دولت) وفاقد ساختارشکلی سازمانی دولتی ومقررات ماهوی حقوق عمومی است اما مخل مبانی حقوق عمومی نخواهد بود.

ج) : شرکت – نهادی است با کارویژه سودبری که در مقررات ماهوی تابع حقوق خصوصی (عمدتا حقوق تجارت ، ندرتا حقوق مدنی ) ودر مقررات شکلی به تبعیت از نظام اداری وعمومی  است و تاسیس آن در قالب سازمان  و موسسه (به مفهوم خاص)  با لنگش ورکود مواجه می شود .سرمایه وسهام آن متعلق به دولت است و با اراده دولت ایجاد ، اداره یا منحل می گردد. نظیر انواع بانکها وشرکتهای دولتی.در قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره ای به شرکت غیردولتی که مامور انجام خدمات عمومی باشد نشده است .شاید با  اعمال مفهوم موسسات عمومی غیردولتی واین تذکر که شرکت غیردولتی موضوع حقوق خصوصی است و به دنبال منافع عمومی نمی باشند، دیگر نیازی  به لحاظ چنین تعریفی احساس نمی شود اما  باید دانست که اولا شرکتهای دولتی هم مشمول قانون تجارت  بوده  ثانیا  در شرایط کنونی بانکها و برخی شرکتهای غیر دولتی نیز عهده دار خدمات عمومی هستند ثالثا  بافت وساختار حقوقی شرکت است که آن را از دیگر موسسات ونهادهای عمومی متمایز و محتاج به تعریف کرده است .

 د ) : موسسه (نهاد) -  در ایران از واژه نهاد بیشتر برای موسسات انقلابی همچون بنیاد شهید، سپاه پاسداران و سازمان بسیج استفاده شده است. موسسه درمعنای عام وخاص کاربرد استفاده دارد. درمفهوم عام ،عناوین وعبارتهای  پیش گفته (بجز وزارتخانه) را در برمی گیرد. در مفهوم خاص واحد سازمانی مشخصی است که به صورتی غیر از وزارتخانه ، سازمان و شرکت  ‌توسط نهاد عمومی  دولتی یا غیر دولتی تأسیس و اداره می‌شود . موسسه برخلاف ماهیت شرکت ، غالبا غیر انتفاعی وبرخلاف  ماهیت سازمان، در راستای انجام وظایف و مامویتهای دولت به مفهوم عام (سه قوه) می باشد.

به موجب قانون انتشار ودسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 6/12/1387موسسه عمومی عبارت است از سازمانها ونهادهای وابسته به حکومت به معنای عام کلمه شامل تمام ارکان واجزای آن که درمجموعه قوانین جمهوری اسلامی ایران آمده است. ازنظر این قانون موسسه خصوصی شامل هرموسسه انتفاعی وغیرانتفاعی به استثناء موسسات عمومی است. براساس ماده2 قانون مدیریت خدمات کشوری، مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه‌گانه و سایر مراجع قانونی می‌باشد انجام می‌دهد. ازقانون استخدام کشوری(بندث ماده 1) و قانون محاسبات عمومی( ماده3) همین معنا برداشت می شود. بنابراین موسسه عمومی وموسسه دولتی درقوانین عادی ایران از مفهوم واحدی تبعیت می کند.

البته برخی حقوقدانان معتقدند قانونگذار اساسی دراصل141 که می گوید، داشتن هر شغل در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن  متعلق به دولت یا موسسات عمومی است...ممنوع است ، بین موسسه عمومی و موسسه دولتی تفاوت قائل گردیده ومنظور از موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت است عبارت است ازسازمانها و واحدهایی است که تحت نظارت و قیومیت وزارتخانه ها ویا سازمانهای قوه مجریه می باشند و عبارت موسسات عمومی به کلیه موسسات وسازمانهایی که تحت اداره قدرت عمومی و نظام حاکم باشند اطلاق می شود.( هاشمی، 1369 :74)

دسته بندی ماهیتی انواع شغل

مختصرا راجع به  تقسیم بندی نهادها و موسسات و سازمانهای عمومی صحبت شد اکنون نگارنده براین باور است که در شناخت و دسته بندی مشاغل گوناگون  با توجه  به نوع پاسخ به  پرسشهای زیر که شغل ;

الف) :  با اراده چه کسی ایجاد و از بین می رود؟

ب) :  با چه هدفی ، برای چه مدتی دایر می شود ؟

ج) : با کدام اقتدار و ساختار اداره می گردد؟

می توان مشاغل را هم به چهار دسته؛ شغل عمومی دولتی ، شغل عمومی غیردولتی ،شغل خصوصی با ماهیت عمومی و شغل خصوصی فاقد ماهیت عمومی تقسیم  نمود.

1-مشاغل عمومی دولتی :  که با تصمیم دولت ایجاد و با اراده  او اما  به ندرت از بین می رود مگر به اقتضای انتفای نیازآنهم  به تشخیص دولت. بطور نمونه ، دولت به اقتضای نیاز به حیات نهضت سواد آموزی پایان می دهد.

 هدف شغل،همان فلسفه وجودی وضرورت ایجاد شغل است .فلسفه و هدف شغل یا تامین منافع عمومی ودر راس آن منافع حاکمیتی  است یا تامین منافع خصوصی .هدف مشاغل عمومی دولتی منافع  سیاسی ، حاکمیتی  وعمومی  است و برای مدتی نامحدود است .منظور از اقتدار،ماهیت رژیم حقوقی ، رژیم مالی  و رژیم  دعوی است. اینکه شغل می بایست  با رژیم حقوق عمومی اداره شود یا رژیم حقوق خصوصی  یا  ترکیبی از هر دو، اینکه شغل با قدرت مالی دولت اداره گردد یا توان مالی بخش خصوصی یا مشارکت مالی هردو وبالاخره اینکه درهنگام بروز اختلاف و منازعات حقوقی مرجع صالح حاکم،  می بایست محاکم عمومی دادگستری باشد یا دادگاههای  اداری موضوع اقتدار است. مشاغل  عمومی دولتی چون با رژیم حقوقی و مالی دولت اداره می شود علی القاعده در دادگاههای اداری طرح دعوی می کند مگر آنکه خود قانون استثنا کرده باشد.

مراد از ساختار، شکل وکالبد  سازمانی است که با توجه  به حضور یا عدم دخالت مقامات دولتی  و میزان  پیچیدگی وسادگی  متفاوت و بسته به قصد قانونگذار اعم  است از وزارتخانه یا  شرکت یا  موسسه  یا سازمان یا بانک وغیره. مثلا ساختار شرکتهای دولتی ایجاب می کند نمودار سازمانی وظاهری  به صورت شرکت و ماهیت آن متضمن حقوق خصوصی بوده وعمدتا عزل ونصب کارکنان  به توسط مدیرعامل صورت پذیرد. هرماهیتی تنها  با  شکل مخصوص خودش عینیت می یابد.مثلا آب در قالب لیوان ماهیت آب بودن دارد ولی هرگاه روی فرشی ریخته گرددچون شکل از لیوان به فرش تغییر می کند،محتوا یا آب هم استحاله یافته وماهیت بدون شکل مخصوص(لیوان) مخدوش می گردد.اقتدار (ماهیت)وساختار(شکل) شغل ازهمین قاعده تبعیت می کند. بسته به اینکه هدف قانونگذار چیست (تامین منافع عمومی یا خصوصی؟) ،ساختار (وزارت، سازمان ، شرکت یا موسسه ونهاد ) واقتدار هم متفاوت خواهد بود.

2-مشاغل عمومی غیردولتی : با اراده دولت  ایجاد  می شود و با اراده او اما به ندرت از بین می رود مگر به اقتضای عدم نیازآنهم  به تشخیص دولت- هدف تامین منافع  عمومی و برای مدتی نامحدوداست- غالبا با مدیریت و مقررات دولتی اداره  می شود ولی بافت  آن سازمانی  غیردولتی است. بطور مثال در  ‌مواد 7 و23 و24 قانون اساسنامه سازمان هلال احمر جمهوری اسلامی ایران مصوب  8/2/1367  بعنوان یکی از سازمانهای غیردولتی ،آمده است که  اداره امور جمعيت  با رييس جمعيت صورت مي‌گيرد كه عزل و نصب نامبرده به پيشنهاد وزير بهداشت، درمان و آموزش پزشكي و حكم‌رياست جمهوري انجام خواهد شد. امور استخدامي كاركنان اداري ثابت و حقوق‌بگير جمعيت مطابق قوانين و مقررات استخدام كشوري است و جمعيت در رسيدگي به تخلفات اداري كاركنان ثابت و حقوق‌بگير مشمول قوانين و مقررات دولتي است.مقررات مشاغل عمومی غیر دولتی دیگر نظیر بنیاد شهید، شهرداری وغیره نیز کمابیش تابع  همین قاعده است.

3-مشاغل خصوصی با ماهیت عمومی : با اراده شخص خصوصی (ومجوزدولت)  ایجاد می شود اما با اراده او از بین نمی رود[5]. زیرا هرچند هدف کسب منافع خصوصی است اما اصل برتامین منافع عمومی است.[6]  با اقتدار شخصی و ساختاری ساده اداره می گردد. مدیریت ومالکیت  آن شخصی ولی با نظارت دولت  اداره می شود. اما چون ماهیت عمومی دارد افراد در برابر خدمات آن مساوی بوده و بین صاحبان مشاغل و مصرف کنندگان رابطه  قراردادهای خصوصی موضوع  ماده ده قانون مدنی حاکم نیست بطورنمونه یک نانوا دار نمی تواند در فروش نان به مشتریان گزینشی عمل کند به برخی نان بدهد وبه بعضی ندهد.

4-مشاغل خصوصی فاقد ماهیت عمومی : بدون اراده دولت  با تصمیم واختیارشخص ایجاد و از بین می رود. هدف صرفا کسب منافع خصوصی است وبا اقتدار وسرمایه تماما شخصی وبدون ساختار اداره می گردد. مدیریت ومالکیت آن خصوصی است وبه ندرت با دخالت ونظارت دولت توام است. فاقد ویژگیهای پنجگانه  مشاغل عمومی است.بطورمثال دولت نمی تواند توزیع خوراک و پوشاک مردم را با وقت دولتی تنظیم سازد.یا لزومی ندارد  آنها را به شکل مشاغل عمومی سازماندهی کند.

ملاحظه می شود ویژگی بارز مشاغل خصوصی نسبت به مشاغل عمومی در اختیار داشتن مدیریت و مالکیت  و فرق فارق شغل خصوصی فاقد ماهیت عمومی از شغل خصوصی با ماهیت عمومی همین ویژگیهای شغل عمومی است. مشاغل خصوصی فاقد ماهیت عمومی غالبا تابع اصل حاکمیت اراده وقراردادهای خصوصی است یعنی صاحب شغل درتوزیع منافع می تواند با مصرف کننده گزینشی عمل کند بطور مثال خوار وبار فروشی می تواند با مشتریان دلخواه معامله کنند اما جایگاههای  مصرف سوخت چون جزو مشاغل دارای ماهیت عمومی می باشند وهمه در برابر منافع آن مساوی هستند تابع اصل قراردادهای خصوصی نمی باشند.

ویژگیهای مشاغل عمومی

هرچند به گمان برخی، ازقانون مدیریت خدمات کشوری که پست سازمانی را به ثابت وموقت تقسیم می کند استنباط می شود که نه استمرار از ویژگیهای شغل است و نه تمام وقت بودن (فخر، 1390 : 148) اما به نظر نگارنده مقاله حاضر،می توان برای مشاغل دارای ماهیت عمومی(اعم از دولتی وغیردولتی) پنج صفت ممتاز و متمایزیعنی سازمان یافتگی، همه شمولی، تعطیل ناپذیری، پیوستگی ، تمام وقتی[7] تشخیص داد.

 مقصود از سازمان یافتگی همان ساختار است که توضیحاتی داده شد و در تکمله آن باید گفت هرشغل دارنده ماهیت عمومی یا بطور خلاصه هر شغل عمومی به اقتضای عمومی بودن سازمان یافته است.یعنی دارای تشکیلات کالبدی موزون ،مرتبط ،نظم یافته وسلسله مراتبی است (سازمان). از سازمانهای دولتی گرفته تا نظامهای حرفه ای و موسسات مالی اعتباری سازمان یافته هستند.

منظور از همه شمولی آن است که غالب شهروندان در برابر منافع و خدمات حاصله (عام المنفعه) و هم  نظامات آن  یکسان می باشند.معنای تعطیل ناپذیری، پیوستگی وتمام وقتی نیز روشن است. نیازعمومی محدودیت زمانی نمی شناسد ومدام ارائه خدمات می دهد.نظیرقاضی کشیک، داروخانه شبانه روزی، اتفاقات برق، اورژانس بیمارستان ،آژانسهای مسافرتی ،کلانتری ، پلیس 110،  نانوایی و... مادام که شهروندان به خدمات برق نیازمندهستند تاسیسات برقی دایرخواهد بود وحیات آن محدود به زمان خاصی نیست (تعطیل ناپذیری) .

 ادارات هر روزدرتمام ساعات موظف اداری مکلف به ارائه خدمت می باشند(تمام وقتی) و در طول همان ساعات مقرر نیز بدون وقفه به انجام خدمات  مشغولند (پیوستگی). مشاغل خصوصی با ماهیت عمومی  به لحاظ عمومی بودن ،از صفات پنجگانه شغل عمومی برخوردار می باشد.مثل بانکها و موسسات اعتباری غیر دولتی .

راجع به ماهیت «منافع عمومی»ممکن است این اشکال پیش آید که اصولا برخی شهروندان ازمنافع مشاغل وموسساتی که از آنها بعنوان عمومی یاد شد بهره ای نمی جویند. چه بسا  بسیاری ، در طول حیات خویش ازاخذ وام خودداری، یا بی نیاز از مراجعه به وکیل وپزشک بوده یا وارد دانشگاه وموسسات آموزش عالی نشده یا پایشان به دادگستری و کلانتری باز نشود اما هیچ فردی نیست که برای خرید مایحتاج روزمره ،روزانه سری به مغازه ها وسوپرمارکتهای شهر نزند در حالی که از بانک ، وکالت ، پزشکی ، دادگستری ، دانشگاه و کلانتری بعنوان مشاغل عمومی و از مغازه داری بعنوان  یک شغل خصوصی بدون ماهیت عمومی یاد شد.!.

  باید گفت عدم مراجعه یا بی نیازی  برخی افراد از بعضی موسسات ومشاغل عمومی از صفت عمومی بودن آن نمی کاهد. آحاد(تک تک) ملت از حقوقی همگانی و سلب ناپذیر برخوردارند چه زمینه استفاده از آن عملی شود چه نشود. در فصل سوم قانون اساسی فهرستی از این حقوق  با مضامین زیر ارائه شده است :

همه افراد ملت از همه حقوق انسانی‌، سیاسی‌، اقتصادی‌، اجتماعی وفرهنگی برخوردارند.دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون برای‌همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احرازمشاغل ایجاد نماید.نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبتهای پزشکی‌ حقی است همگانی‌.دولت موظف است وسایل آموزش و پروش رایگان رابرای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل‌تحصیلات عالی را تا سرحد خودکفایی کشور به طور رایگان‌گسترش دهد.دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس‌می‌تواند به منظور دادخواهی به دادگاههای صالح رجوع نماید.در همه دادگاهها طرفین دعوا حق دارند برای خودوکیل انتخاب نمایند .تابعیت کشور ایران حق مسلم هر فرد ایرانی است و...

منافع وخدمات عمومی ، منافع وخدماتی است که  دولت موظف است در مقابل این گونه حقوق همگانی و سلب ناپذیر ارائه دهد حال ممکن است فردفرد جامعه از حقوق ومنافع عمومی استفاده کنند(حق تابعیت).امکان دارد زمینه استفاده از برخی حقوق ومنافع مذکور هم برای عده ای عملیاتی نشود(حق مراجعه به دادگستری یا حق انتخاب وکیل) ولی به هر حال این  منافع وخدمات ، عمومی هستند وعموم افراد حق استفاده از آن  را به نحو مطلوب و مساوی دارند. دولت نمی تواند به بهانه امکان عدم استفاده برخی، از سازمان دهی، همه شمولی، تعطیل ناپذیری، پیوستگی و تمام وقتی مشاغل عمومی صرف نظر نماید.بنابر این هرگاه بطور نمونه فردی بتواند همزمان عضویت هیات علمی و وکالت دادگستری را یکجا تسخیر کند،تبعات فاسد آن در اشکال زیر بروز می کند.

تبعات فاسد چند شغلگی

1. وقفه در ارائه خدمات عمومی : عضویت همزمان در دو شغل دارای ماهیت عمومی به منزله بی اعتنایی به صفات سازمان یافتگی، همه شمولی، تعطیل ناپذیری، پیوستگی ، تمام وقتی است.فردی که موظف به ارائه خدمات عمومی پیوسته، تمام وقت به طرز عموم وشمول و تعطیل ناپذیر است ودولت شغل مذکور را به همین منظور سازمان داده است چگونه می تواند در شغل عمومی دیگر همین مقاصد را به طور همزمان پیاده کند؟!. بطور مثال، هدف از عضویت در هیات علمی و تامین حقوق و مزایای متعلقه ، استفاده بهینه ازتمامی امکانات و اوقات برای انجام تحقیقات وپژوهشهای علمی وتربیت اساتید دانش پژوه دررشته تخصصی خود وتامین منافع عمومی است ونه صرفا  ارائه چند واحد درسی. چه در غیر این صورت افراد غیر عضو هیات علمی وپاره وقت نیز قادر به انجام این کار خواهند بود. ازطرفی هدف از ایجاد کانون وکلا واستقلال آن از نظام بوروکراسی وسلسله مراتب اداری ،پرورش افراد محقق ومتبحربعنوان دستیارقضات خواهد بود تا با وقت کافی و فراغت ذهنی بهتر، به طور مستمر وتمام وقت در راستای تامین منافع همگانی در دسترس عموم بوده و از حقوق افراد جامعه دفاع موثر کند ونه صرفاکسب منافع خصوصی. چه درغیر این صورت قضات عادل و شایسته، خود از حقوق متهمان غیرمتخلف ،دفاع خواهند نمود. دو شغل اخیر با ماهیت و اهداف متفاوت چگونه جمع می شوند؟!.

1. تجاوز به منافع عمومی : به قرار اصول سوم، بیست وهشتم وچهلم  قانون اساسی دولت موظف است با ایجاد نظام اداری صحیح ، امکانات عادلانه اشتغال به کاررا با شرایط مساوی برای همه‌ فراهم نماید و ازهرگونه انحصارشغلی‌ که منجر به  توزیع فقر و اضرار به غیر یا تبعیض ناروا گردد بپرهیزد. تصاحب مشاغل متعدد با ماهیت عمومی مصداق تجاوز به منافع عمومی است.

1. فساد قدرت : فساد قدرت به منزله سوء استفاده از اقتدار سیاسی ، اداری ، عمومی و اقتصادی است.هرگاه شخص بتواند مشاغل گوناگونی را بدست آورد تبعا از اقتدارات سیاسی، اداری واقتصادی ناشیه به اقتضای آن شغل در راستای منافع خصوصی خود بهره می جوید. برایند اجتماع این منافع موجب کسب وانباشت قدرت  می گردد. انباشت قدرت موجبات فساد قدرت را فراهم می سازد.فرضا در شغل وکالت وعضویت هیات علمی، تحصیل همزمان دونفع اقتصادی دریک وقت اداری  برای یک فرد منجربه تکاثر ثروت  از یکطرف و توزیع فقر از سوی دیگر شده فرصت شغلی که قراراست برای همه به طور مساوی  ایجاد شود به طرزی نابرابر ازبین می رود واین است معنای همان فسادی که بواسطه توزیع ناعادلانه امکانات وقدرت عمومی ایجاد می شود.گویابا ملاحظه همین سلب امتیاز اقتصادی است که ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری، تصدی بیش از یک پست سازمانی را به صورت سرپرستی (موقت) و بدون دریافت حقوق و مزایا مجاز می دارد.در کشوری مثل آلمان فدرال  نیز «سپردن مشاغل دولتی مضاعف به کارکنان از سوی عالی ترین مقام دستگاه مربوط به شرط اینکه صدمه ای به کارایی شغل دولتی نزند...آزاد است»(هاشمی، 1369 : 73 و نقل ازدیگران) هرچندکه «فلسفه اصل منع جمع مشاغل فقط عدم دریافت دو حقوق نیست»(فخر، 1390 : 158). ازسوی دیگر در رابطه با مغازه داری بعنوان یک شغل خصوصی فاقد ماهیت عمومی، گرچه خوراک وپوشاک نیزحقی است همگانی و دولت موظف به تامین نیازهای اقتصادی است اما طبعا ارائه و تامین خوراک  وپوشاک  بدون  مدیریت و مالکیت دولت به حقوق شهروندان صدمه ای نمی زند مگر اینکه کشور مبتلا به قحطی باشدیا دولت مالکیت خصوصی افرادرا بکلی نقض وریشه کن سازد اما در وضع طبیعی که مالکیت خصوصی محترم شمرده می شود ایجاد برخی مشاغل بدون نیاز به ثروت ومقررات وحضور وسخت گیری دولت ، لطمه ای به ماهیت منافع عمومی نمی رساند.

ممنوعیت و مستثنیات جمع مشاغل

بطور کلی جمع دو شغل در کشورهایی که اصل تفکیک قوا را رعایت می کنند اصولا ممنوع است(مانند آمریکا) اما در کشورهایی که برتفکیک قوا مبتنی نیست (نظیر اتحاد شوروی) وهمچنین دررژیمهای پارلمانی( نظیرانگلستان)  این اصل رعایت نمی شود.در انگلستان حتی بعضی از وزرا از بین نمایندگان مجلس عوام انتخاب می شوند(هاشمی، 1369 :  73 و نقل از دیگران) اما با توجه به مطالب  گذشته روشن است که دولت می تواند افراد را ازجمع دو شغل عمومی دولتی یا عمومی  غیردولتی  یا مشاغل خصوصی با ماهیت عمومی منع سازد ولی برای جمع مشاغل عمومی دولتی وعمومی غیر دولتی  با مشاغل خصوصی فاقد ماهیت عمومی منعی به نظر نمی رسد . به فرض مثال ، ابنیه سازی ، مغازه داری ، تدریس پاره وقت در دانشگاه در ساعات غیرمقرر اداری، شركتهاي تعاوني توليدي خصوصي وهر شغل دیگری که  فاقد ویژگیهای مشاغل عمومی بوده  فاقد منع است لذا فلسفه تک شغلی نه تنها  با مشاغل دولتی بلکه با ممنوعیت جمع  عامه مشاغل گره خورده است که پیرامون این مطلب ذکر  توضیحاتی لازم به نظر می رسد.

به موجب  اصل ۱۴۱ قانون اساسی ،کارمندان دولت نمی‌توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگردر موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیأت مدیره انواع مختلف شرکتهای خصوصی (جزشرکتهای تعاونی ادارات و موسسات) برای آنان ممنوع است. سمتهای آموزشی در دانشگاه‏ها و موسسات تحقیقاتی از این، حکم مستثنی است.

هدف اصل 141 محدود به ممنوعیت جمع دو شغل با ماهیت عمومی است درنتیجه مشاغل عمومی دولتی، عمومی غیر دولتی وشغل خصوصی با ماهیت عمومی مشمول این محدودیت خواهد بود.با این حال  باید قبول کرد که اصل 141 هم درهدف وهم در بیان هدف ناکام مانده است .

 مراد از هر نوع شغل دیگر دراصل مذکور، هرنوع شغل غیردولتی است والا شغل دولتی درصدر اصل خطاب ممنوعیت واقع گردید وتکرارمجدد آن بیانی بی حاصل است. منظور از موسسه ، نیزموسسه عمومی غیر دولتی است  که  تنها بخشی  کمتر ازنصف سرمایه آن متعلق به دولت است  زیرا چنانچه تمام سرمایه موسسه عمومی متعلق به دولت باشد، که خود موسسه ای دولتی است وقید ممنوعیت مجددا تکراری بعلاوه است .همچنین عبارت "موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است" بی معنی  به نظر می رسد . زیرا به موجب مواد 2و3 قانون مدیریت خدمات کشوری موسسات عمومی  یا دولتی هستند یا غیردولتی که با اجازه قانون یا مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود وعهده دار وظایف وخدماتی هستند که جنبه عمومی دارد. اندکی پیشترگفته شد که مقنن  در بکارگیری واژه موسسه نمی تواند منظوری غیرازموسسه عمومی غیر دولتی داشته باشد چه در غیر این صورت کل عبارت بی معنا خواهد بود. ولذا درعبارت مورد ایراد، چنانچه واژه موسسه  را به موسسه عمومی غیر دولتی تعبیرکنیم قسمتی از بخش اول وکل مفهوم بخش دوم عبارت بی معنا باقی می ماند. (موسسات عمومی غیر دولتی که تمام سرمایه آن متعلق به دولت است - موسسات عمومی غیر دولتی که تمام یا بخشی از سرمایه آن متعلق به موسسات عمومی غیردولتی است) وتنها قسمتی از بخش اول افاده معنا می کند ( موسسات عمومی غیر دولتی که بخشی از سرمایه آن متعلق به دولت است). با مسامحه از ایرادات نگارشی یاد شده ، به موجب این اصل ،کارمندان دولت ضمن برخورداری از یک شغل دولتی، مجاز به داشتن مشاغل غیردولتی زیر نمی باشند :

(الف) : اشتغال در یکی از موسسات عمومی غیر دولتی که بخشی از سرمایه آن متعلق به دولت است نظیر اشتغال در سازمان غیر دولتی هلال احمر  که سئوال  گردیده آيا مي شود از وجود كارمندان دولت در غير ساعات اداري ،در موسسات جمعيت هلال احمر استفاده نمود ؟ نظریه مشورتي اداره حقوقي  دادگستری به شماره 2779/217/ 6/62  اعلام نموده است ،هر چند كه جمعيت هلال احمر دولتي نيست ولي چون از موسسات عمومي مي باشد مشمول اصل 141 قانون اساسي بوده و كارمند دولت نمي تواند علاوه بر شغل دولتي خود شغلي در آن موسسه داشته باشد.ممکن است از مفهوم مخالف حکم چنین دریافت شود که اشتغال در یکی از موسسات عمومی غیر دولتی که بخشی از سرمایه آن متعلق به دولت نیست مجاز است. اما این برداشت صحیح به نظر نمی رسد زیرا هیچ بخشی از شرکتهای خصوصی متعلق به دولت نیست ولی در عبارت پایانی ذیل اصل مشمول ممنوعیت جمع دوشغل قرار گرفته است. بنابراین ممنوعیت دو یا چند شغل اهدافی وسیعتر دنبال می کند وچنانچه خواهیم دید جمع تمامی مشاغلی که دارای ماهیت عمومی می باشند(عمومی دولتی، عمومی  غیردولتی، خصوصی با ماهیت عمومی)  ممنوع خواهد بود. به عبارتی داشتن دو شغل عمومی غیردولتی (مثل وکالت وعضویت در موسسات خصوصی دارای ماهیت عمومی) هم با اهداف ممنوعیت مشاغل هم راستا نمی باشد.

(ب) : اشتغال به شغل نمایندگی  مجلس شورای اسلامی

(پ) : اشتغال به شغل وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی

(پ) : اشتغال به شغل ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیأت مدیره انواع مختلف شرکتهای خصوصی (جزشرکتهای تعاونی ادارات و موسسات) که  در راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري آمده است با عنايت به اصل 141 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي مجرد داشتن رابطه استخدامي با دولت با عنوان كارمند با فرض وجود ساير شرايط مقرر در قوانين مانع عضويت در شركتهاي تعاوني توليدي خصوصي نيست .

نمایندگی مجلس شورای اسلامی، موسسه عمومی غیر دولتی، مشاوره حقوقی،  بترتیب در زمره مشاغل عمومی دولتی، مشاغل عمومی غیردولتی، مشاغل خصوصی با ماهیت عمومی، قرار می گیرند بنابراین هدف اصل 141 منحصر به عناصر چهارگانه در این اصل نبوده واین موارد از باب تمثیل است ولی چنانچه مذکور افتاد قانون اساسی در هدف ممنوعیت جمع مشاغل نارساست  اما به هر حال مفهوم مخالف اصل 141  متضمن این معناست که جمع یک شغل دولتی با شغل خصوصی  فاقد ماهیت عمومی منعی ندارد. مثلا دفاتر اسناد رسمی درزمره مشاغل عمومی غیردولتی است. در نتیجه سردفتران ودفتریاران نمی توانند در کنارشغل اخیر به مشاغل خصوصی با ماهیت عمومی دست یابند.دفاتر اسناد رسمی وازدواج و طلاق هرچند شغل دولتی محسوب نمی گردد با مشاغل دارای ماهیت عمومی قابل جمع نیست. به طور مثال حسب  تبصره2 ماده 2 نظامنامه اصلاحی  ازدواج  سردفتران اسناد رسمی و دفتریاران اول را مادام که در این سمت اشتغال دارند نمی‌توان به عنوان سردفتر ازدواج یا طلاق انتخاب نمود. به سخنی دیگرشغل دیگری که نفسا واجد منافع وخدمات عمومی وبه عبارتی واجد صفات  پنجگانه سازمان یافتگی، همه شمولی، تعطیل ناپذیری، پیوستگی ، تمام وقتی می باشد ، به این دلیل که حضور فرد دریک زمان ، در دو مکان  ناممکن خواهد بودلازمه اشتغال به یک شغل ایجاد اختلال در ارائه خدمات در شغل دیگری است.همچنین بطورمثال برخی از مشاغلی که در ماده 15 قانون دفاتر اسناد رسمی ذکر شده است (نظیر وکالت) ممکن است به ظاهر مانع جریان سالم حسن انجام وظایف درارائه خدمات عمومی توسط سردفتر اسناد رسمی  نگردد  با این حال منع گردیده است همچنانکه برخی از موارد مصرح در اصل 141 قانون اساسی (نظیر عضویت درهیات مدیره شرکتهای خصوصی) مانع جریان سالم حسن انجام وظایف درارائه خدمات عمومی توسط کارمند دولت نیست اما مقنن کارمندان دولت را ازداشتن اینها ممنوع  ساخته است .

در فرانسه هم نمایندگان پارلمان نمی توانند مدیریت شرکتهای بخش خصوصی ووکالت دادگستری را در زمان نمایندگی خود دارا باشند .کارکنان دولت نیز از داشتن شغلی دیگر در بخش عمومی و بخش خصوصی برحذر می باشند.(هاشمی، 1369 :  73 و نقل از دیگران) دلیل این  امر چه می تواند باشد ؟.

چنانچه مذکور افتاد هدف نخستین منع چند شغلی  رعایت  اصل نیاز همگانی است اما هدف مهم دیگری که تابع اصلی دیگر از اصول اداری  یعنی اصل منع سواستفاده از قدرت (عمدتا کسب قدرت سیاسی و قبض فرصتهای اقتصادی) است مد نظر می باشد. بنابراین هرکجا منع قانونی در ارتباط با چند شغلگی وجود ندارد و آسیبی  به سلامت اصل نخست  هم نمی زند باید با  موانع اصل دوم انطباق وچنانچه با مفسده توام نباشد  ممنوعیت  بی مورد به نظر می رسد .

حال سوالی مطرح است آیا فرضا  جمع دو شغل عمومی وکالت دادگستری و عضویت در اعضای هیات علمی دانشگاه مغایرتی با اصول یاد شده ندارد و با تالی فاسدی همراه  نیست وبالعکس اجتماع شغل سردفتری و وکالت دادگستری  با اصول یاد شده مغایر ومنجر به تالی فاسد است که  قانونگذار اولی را مجاز و دومی را ممنوع ساخته است ؟!. پاسخ البته که منفی است .تبعات فاسدی که  در مورد نخست وجود دارد در مورد دوم با وزن تر است. جمع دوشغل وکالت وعضویت در هیاتهای علمی دانشگاهها (اعم از دولتی و غیردولتی) چگونه توجیه می شود؟. اگر به نص صریح قانون اساسی استناد می شود مبنی بر اینکه سمتهای آموزشی از قید ممنوعیت  مشاغل مستثنی شده است، کلیه کارمندان دولت به استناد همین صراحت می توانند  علاوه بر شغل دولتی به عضویت در هیاتهای علمی مراکز تحقیقاتی و دانشگاهی درآیند. اگر برای شغل وکالت  ماهیت خاصی قائلیم لابد شغل مزبور از ماهیت عمومی  برخوردار نبوده ومؤلفه های شغل عمومی در باره آن صدق نمی کند. اگرقبول جمع شغل وکالت وعضویت در هیات علمی منصرف از دو مورد اخیر است لابد شغل وکالت تنها شغلی است که نگرانیهای جمع دوشغل در مورد آن صادق نیست ولی هیچکدام از توجیهات اخیر منطقی به نظر نمی رسد.بلکه این امر معلول ضعف قوانین بویژه قانون اساسی است که از آن به عنوان ناکامی قانون اساسی درهدف نام برده شد. بنابراین علی رغم اینکه به اعتقاد برخی صاحبنظران(هاشمی، 1369 :77)،عاقلانه به نظر می رسد که اصل 141 قانون اساسی، سمتهای آموزشی را از منع جمع دو شغل استثنا کرده باشد، به نظرنگارنده مقاله حاضر، بخشی از برداشتهای ناهمگون در باره ممنوعیت جمع مشاغل معلول بی ثباتی وتزلزل در قانونگذاری است.بطوریکه مثلا  به موجب قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل (مصوب 11/10/1373)  افرادي كه مستقيماً از سوي مقام معظم رهبري به سمت‌هائي در دستگاه‌هاي مختلف منصوب مي‌گردند از شمول مفاد اين قانون‌مستثني خواهند بودهمچنین برخی سردفتران علی الخصوص سران دفاتر رسمی ازدواج وطلاق با تمسک به موارد پیش گفته و نیز توسل به  مفهوم مخالف ماده  15 قانون دفاتر اسناد رسمی که می نویسد شغل قضاوت، تجارت، وكالت دادگستري ، عضويت موسسات دولتي ، وابسته به دولت وشهرداريها ، عضويت و مديريت بانكها و بيمه ها وشركت هاي تجاري ، مديريت روزنامه  ومجله منافي شغل سردفتري و دفترياري است ، اشتغال به مشاغلی که نامی از آنها در این فهرست دیده نمی شود را ازمشمول ممنوعیت جمع مشاغل نمی دانند و با چنین تفاسیری ، خود را مستحق به  تصدی مشاغلی از قبیل مشاوره حقوقی، وکالت موضوع ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه،مدیریت هفته نامه، عضویت در سازمانهای آموزشی دولتی نظیر سازمان آموزش و پرورش ، دلالی ، عاملیت ، بانکها و بیمه های غیردولتی و....می بینند. بدین ترتیب  عملا هنگام بازرسی دفاتر رسمی در پاسخ  به این سوال که آیا سردفتر دارای مشاغل منافی شغل سردفتری موضوع ماده  15  قانون دفاتر اسناد رسمی می باشد یا خیر؟  تشکیک وتردد جدی حاصل می شود. 

ممنوعیت جمع مشاغل از منظرفقهی نیز قابل نقد و بررسی است. عده ای با تحلیل مشاغلی نظیرعضویت در هیات علمی دانشگاهها، بر مبنای قواعد فقهی (در قالب عقد اجاره)  به ذیل اصل 141 قانون اساسی ایراد وارد نموده ،آن را خلاف  شرع و روح قانون اساسی دانسته و می گویند: اگربخواهیم پیمانی را که میان عضوهیات علمی و دانشگاه، بعنوان نماینده وزارت متبوع،منعقد می شود درقالب یکی از عقود جای دهیم باید آن را درقالب عقد اجاره تحلیل کنیم. ماده 467 قانون مدنی به تبعیت از فقه سخن گفته است. دکتر سید حسن امامی ودکترناصرکاتوزیان می گویند " اجیر خاص کسی است که خود را اجاره می دهد به نحوی که تمام منافع او در مدت معین متعلق به مستاجر می شود یا منفعتی خاص از کار او به مستاجر تعلق گیرد". پس قدر متیقن آن است که دانشگاه، فردصالحی را برای کارهای خاص اجیر می کند تا آن اجیر خاص از طریق امکاناتی که مستاجر در اختیارش قرار می دهد منافعی را برای کسان دیگری که – همان دانشجویان اند- ارائه دهد. از نگاه فقها و حقوقدانان ، قدر مسلم این است که اجیر خاص نمی تواند در آن مدت معین که در اختیار مستاجر خویش است ، اجیر شخص دیگری هم باشد مگر آنکه مستاجر اذن داده باشد یا آنکه کار دیگر، با کاری که برای آن اجیر شده است منافات نداشته باشد. پس اجیر باید در همه اوقاتی که دانشجو به او نیازمند است در اختیار او باشد. با اندکی تامل باید بپذیریم که کار مدرسان دانشگاه نیز به نوعی عقد اجاره است و مدرس مصداق اجیر خاص. با عنایت به آنچه در خصوص ماهیت اشتغال به امر تدریس دردانشگاهها و تحلیل آن در قالب عقد اجاره گفته شد و نیز با توجه به اینکه قانونگذاران از سالهای 1333 اجازه شورای دانشگاه را در اشتغال به کار وکالت استادان دانشکده حقوق لحاظ کرده بود و با ملاحظه تلاشهای بسیار وزارت علوم برای حضور مستمر و فعال اساتید در دانشگاه ها می توان نتیجه گرفت که ابهام موجود در اصل 141 باید به نحو مقتضی مرتفع شود و ممنوعیت تصدی دو شغل دراین مورد - وکالت و عضویت در هیات علمی دانشگاهها- دقیقا اعمال شود (جباری،1389 : 144-148و152).

نتیجه گیری

با وجودآنکه در زمینه شغل وتالی فاسد چند شغلگی، به قدرکفایت، قوانین ومقررات موضوعه وجود دارد ولی  غافل ماندن ازفلسفه وهدف اصلی منع و جواز چند شغله بودن تاکنون این نقیصه را در نظام حقوقی ما درمان ننموده بلکه محتاج  به یک بازنگری اساسی است.

پی نوشت

[1] - تعدادی از قوانین مربوط به منع دو شغل به این شرح است : ‌لايحه قانوني تأسيس دانشگاه پهلوي (مصوب 6/3/1343 )،‌اساسنامه سازمان مسكن (مصوب 24/3/1343)، قانون تأسيس بورس اوراق بهادار(مصوب 27/2/1345)، ‌اساسنامه مؤسسه انحصار دخانيات (مصوب 3/3/1345) ،‌اساسنامه سازمان قند و شكر(مصوب 10/3/1345)، ‌قانون استخدام كشوري(مصوب 31/3/1345 )، ‌اساسنامه سازمان پنبه ايران(مصوب 21/9/1346)، ‌قانون اساسنامه شركت ملي نفت ايران(مصوب 15/2/1347)، ‌آيين‌نامه سازمان بنادر و كشتيراني(مصوب 13/11/1348 )، ‌اساسنامه شركت ملي صنايع پتروشيمی(مصوب 21/8/1356 )، قانون ثبت اسناد(مصوب 12 شهر جمادي‌الاولي 1329هجری قمري)،‌قانون تشكيلات وزارت ماليه كل مملكت ايران( مصوب 15 جوزا مطابق 21 رجب 1333 قمري) ،‌قانون اساسنامه بانك ملي ايران(مصوب 22 /5/ 1317)، ‌قانون برنامه هفت‌ساله دوم عمراني كشور(مصوب 8 /12/ 1334)،قانون راجع به شوراي دولتي( مصوب 7/2/ 1339 )، قانون نظام صنفي(مصوب 16/3/1350)، ‌قانون بازسازي نيروي انساني وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي و وابسته به دولت(مصوب5/7/1360)، قانون ديوان عدالت اداري(مصوب4/11/1360)، ‌اساسنامه سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران(مصوب1/8/1362)

[2] - رجوع فرمایید به سامانه حقوفی شورای نگهبان،عنوان : تفاسر اصول قانون اساسی

[3] - براساس مصوبه هفتصد و نود و دومين جلسه شوراي پول و اعتبار مورخ  25/2/72 ایجاد موسسه  اعتباري غيربانکي صرفًا مختص به بخش خصوصي ميباشد.

[4] - ماده  7 مقررات  ناظر بر تاسيس و شيوه فعاليت موسسه هاي اعتباري غير بانکي موضوع مصوبات مورخ  13/4/71 و3/10/71 شوراي پول و اعتبار

[5] - ماده 141 اساسنامه نمونه بانك هاي تجاري غيردولتي مصوب شوراي پول و اعتبار به شماره  92 /117708- 1392/04/24

[6] -تبصره  ماده 10  اساسنامه بانکهای خصوصی  موضوع نهصد وچهل وهشتمین جلسه مورخ20/9/1379 شورای پول و اعتبار : هدف از تاسیس بانک (غیردولتی) هیچگاه نباید صرفاً تامین منابع مالی برای سهامداران خود و یا اشخاص و گروههای خاص باشد

[7] - درتبصره ماده 8‌لايحه قانوني تأسيس دانشگاه پهلوي (مصوب 6/3/13439 ) آمده است رييس دانشگاه پهلوي به طور تمام وقت انجام وظيفه مي‌كند و نبايد شغل ديگري داشته باشد.

منابع

1-جباری، مصطفی(1389)، تاملی در ذیل اصل 141 قانون اساسی(بحثی در همزمانی دوشغل استادی دانشگاه ووکالت ، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی  دانشگاه تهران ، دوره 40 ، زمستان 1389 ، شماره 4 ، ص 139- 154

2- فخر، حسین(1390)، بررسی قلمرو قاعده ممنوعیت جمع مشاغل دولتی،فصلنامه فقه و حقوق اسلامی، پاییز و زمستان1390 ، شماره 3، ص145-174

3- هاشمی، سید محمد(1369)، سیستم حقوقی منبع جمع مشاغل در نظام جمهوری اسلامی ایران،فصلنامه دانش مدیریت، بهار1369، شماره 8، ص72-81

4-  قوانین و مقررات

نویسنده: نوربخش ریاحی
(دانشجوی دکتری حقوق عمومی و بازرس دفاتر اسناد رسمی استان کهگیلویه و بویراحمد)

انتهای پیام/ک308